Hvad skal prioriteres i den europæiske industripolitik?

Industripolitikken er tilbage

EU’s industripolitik er en svært definerbar størrelse, fordi den dækker over en lang række politiske strategier og tiltag, der har til formål at fremme erhvervslivets konkurrenceevne. Særlig har fokus de seneste år været at øge EU’s økonomiske resiliens og fremme EU’s grønne og digitale omstilling – enten generelt eller inde for en eller flere udvalgte sektorer.

Dette fokus blev skærpet yderligere i kølvandet på Ruslands invasion af Ukraine, som førte til højere energipriser og synliggjorde sårbare forsyningskæder, hvilket eroderede den europæiske konkurrenceevne. Diskussionen om den europæiske industripolitik handler derfor ikke kun om at vinde en førerposition indenfor morgendagens teknologier – den handler også om, hvordan den europæiske konkurrenceevne sikres globalt. Desværre sikres konkurrenceevnen ikke blot ved at skrue på en ventil – den afhænger af ustyrligt mange komponenter og dynamikker i økonomien.

Særligt har statsstøttens rolle fået en prominent plads i den europæiske debat om industripolitik og konkurrenceevne. Det skyldes, at der har været en kraftig stigning i brugen af statsstøtte som følge af de mange kriser.

Lande som f.eks. Tyskland ønsker aktivt at bruge statsstøtten til at fremme deres industrier. Tyskland fremlagde i oktober sit bud på en samlet tysk industripolitik.

Generelt understreger Tyskland i deres strategi, at EU ikke må stå i vejen for, at tyske virksomheder kan konkurrere internationalt.1  Men da Tysklands økonomiske udgangspunkt tillader landet at bruge næsten samme mængde statsstøtte som resten af EU tilsammen, risikerer det samtidigt at undergrave det indre marked.2  Det skyldes, at statsstøtte ofte er noget, der kommer store lande med store virksomheder til gode. Derimod kan de små og mellemstore virksomheder, særligt fra små lande, risikere at blive klemt.

Så hvordan designer man en effektiv industripolitik uden at sætte det indre marked over styr? Det er netop den diskussion, der foregår i alle de europæiske hovedstæder.

Dette brief vil fremhæve nogle af de værktøjer EU med fordel kan lægge vægt på for at fremme de små og mellemstore virksomheders vilkår. Da morgendagens vindere er små i dag, er det nødvendigt at sikre de rigtige betingelser for SMV’erne.

EU’s industripolitik: mod en vertikal støttepolitik?

Traditionelt har EU’s industripolitiske værktøj været udbredelsen af det indre marked – også kaldet horisontal industripolitik, fordi det generelt kommer alle virksomhederne til gode. Modsat finder man den vertikale industripolitik, der har et snævert fokus på den enkelte værdikæde og i praksis fokuserer på en udvalgt industri.

I disse dage ser vi en større tendens til fokus på den vertikale industripolitik i EU. Det skyldes blandt andet, at EU’s førerposition indenfor grønne industrier er kommet under stigende pres. Andre lande hat øget presset ved at støtte deres grønne industrier direkte. F.eks. har Kina længe brugt statsstøtte til at opnå førerpositioner inden for udvalgte områder, men også USA har åbnet statsstøttedøren for grønne teknologier med sin Inflation Reduction Act (IRA). Dette har fået flere, såsom EU-kommissær for det indre marked, franskmanden Thierry Breton, til at argumentere for, at EU også skal bruge statsstøtte til at opbygge europæisk produktionskapacitet inden for udvalgte sektorer og derved kopiere den mere vertikale tilgang.3

Det er dog ikke ukontroversielt, for historisk er erfaringerne med statsstøtte er særdeles blandede, og der er adskillige eksempler på, at en vertikal tilgang har ført til betydelige fejlinvesteringer for skatteborgernes penge.4  Af samme årsag har en betydelig del af EU's politik tidligere netop fokuseret på en mere horisontal tilgang, hvor statens indblanding minimeres og fokus i stedet er på at sikre de bedst mulige vilkår for markedskræfterne.5

Hovedparten af de europæiske virksomheder risikerer at blive glemt

En vertikal industristøtte kan imidlertid være til ugunst for de små og mellemstore virksomheder. Industripolitik kommer traditionelt store virksomheder til gode: Støttemulighederne kan være svært at navigere i, og det kræver derfor en vis virksomhedsstørrelse, før det kan betale sig at gå efter statsstøttemidler. Det betyder, at der er en betydelig risiko for, at SMV’erne bliver glemt i takt med at industripolitikken bevæger sig i en mere vertikal retning.

Det vil være problematisk, for de små og mellemstore virksomheder udgør i alle EU lande langt størstedelen af virksomhederne: 99 pct. af EU’s virksomheder kan kvalificeres som små og mellemstore (SMV), svarende til i alt 24 millioner virksomheder, der samlet set står for 2/3 af den private beskæftigelse6 , jævnfør figur 1. De er med andre ord en essentiel del af den europæiske økonomi, og en europæisk industripolitik bør derfor have øje for deres rammevilkår.

Da de små og mellemstore virksomheder er meget betydningsfulde for den europæiske økonomi, arbejdes der også intenst med at forbedre SMV’ernes rammevilkår og velbefindende.7  Og skal man have SMV’erne med, er den horisontale tilgang ofte den mest oplagte.

Uenighed om den amerikanske og kinesiske trussel gør det svært at finde et fælles europæisk modsvar

Med IRA’en har USA åbnet døren for massiv statsstøtte inden for de grønne industrier. Den amerikanske regerings egne beregninger viser en forventet støtte i omegnen af 370 mia. dollars8 , men andre uafhængige beregninger får den samlede støtte i IRA’en op på 1.200 mia. dollars – altså over fire gange mere.9  De store forskelle i beregningerne skyldes, at støtten bl.a. er designet som produktionsstøtte og skatterabatter, hvorfor den samlede størrelse vil afhænge af den endelige produktion.

Der er dog ikke enighed om, hvorvidt IRA’en udgør et problem for EU. Et tysk-fransk studie påpeger, at den aggregerede makroøkonomiske effekt af IRA’en er negligerbar, men at den for enkelte sektorer kan have stor betydning. Studiet forudsætter dog lave niveauer af amerikanske støtte10 , ligesom det påpeger, at stigningen i EU’s energipriser er et problem for konkurrenceevnen.

I et studie lavet for den svenske regering finder Copenhagen Economics, at producenter af hydrogenteknologi med fordel kan se mod USA, mens vindindustrien ikke vil kunne åbne økonomiske fordele i en nævneværdig grad.11

Denne uenighed om IRA’ens størrelse og betydning har i sig selv også gjort debatten om den europæiske industripolitik meget rodet, fordi det ikke er muligt at finde et passende modsvar uden en fælles forståelse for problemets omfang.

Kommissionen har i deres vurdering af IRA’en heller ikke fundet et entydigt svar på, hvad IRA’en vil betyde for europæisk økonomi. På den ene side fremhæver de flere af de tiltag, EU-Kommissionen har fremlagt for at styrke konkurrenceevnen, men de vurderer på den anden side også, at IRA’en indeholder en række attraktive tilskud for virksomhederne. De når dog frem til, at det på nuværende tidspunkt er for tidligt at konkludere, hvad den samlet effekt af IRA’en på europæisk økonomi bliver.12

Det er imidlertid ikke kun vurderingen af den amerikanske IRA, der skaber uenighed. Også Kina støtter en lang række af sine industrier. Bl.a. er der mistanke om uretmæssig statsstøtte til den kinesiske bil- og solcelleindustri.13, 14  Selvom noget af den kinesiske støtte hurtigt kan kortlægges, kan statsstøtte komme i så mange former, at det samlede omfang kan være svært at estimere.15

Med andre ord er der indtil videre meget lidt enighed om, hvordan man skaber en fælles industripolitik, da medlemslandene har forskellige styrkepositioner og interesser – og dertil er der også betydelige forskelle i hvilke traditioner landene har i forhold til private og offentlige samarbejder.

Næste skridt i den europæiske industripolitik – hvad skal prioriteres?

Hvis EU ikke skal ende et sted, hvor det er de politiske mavefornemmelser, der bestemmer hvad der skal støttes, vil der være behov for et fælles framework til at klassificere, hvad der skal støttes.

Det ved man godt i Kommissionen, og derfor har man som en del af sin økonomiske sikkerhedsstrategi fremlagt sit bud på, hvilke teknologier der skal betragtes som kritiske og dermed kan støttes.16  Tilgangen baserer sig på en afdækning af forskellige risici som forsyningskædernes modstandsdygtighed, fysisk og digital sikkerhed vedr. kritisk infrastruktur, teknologilækager samt sikkerhedsliggørelsen af økonomiske afhængigheder og afpresning.17

Kommissionen bruger tre fremadskuende kriterier til udvælgelsen.

• teknologien skal have en potentielt transformativ effekt på økonomien, såsom digitale og grønne teknologier.
• teknologien skal have både en militær og civil økonomisk rolle.
• der skal være en risiko for, at teknologien kan bruges til at bryde menneskerettighederne.

Baseret på dette framework har Kommissionen udvalgt 10 teknologier, hvoraf fire vurderes at udgøre de mest største sikkerhedsmæssige trusler. De fire teknologier dækker halvledere (mikrochips), kunstig intelligens, kvantecomputere og bioteknologi.18

Med sit udspil har Kommissionen derved fremlagt første bud på en samlet metodik, der sikrer et konsistent framework til vurdering af, hvad der politisk skal prioriteres. Derved forsøger Kommissionen at skabe en objektiv vurdering af, hvad der vil være i fælles europæisk interesse fremfor 27 individuelle interesser. Kommissionens udspil er derfor et meget vigtigt tiltag, som indeholder flere gode egenskaber.

Da EU ikke har finanspolitiske muskler til at matche den amerikanske og kinesiske støtte på den lange bane, er et statsstøtteræs en farlig leg. De europæiske statsfinanser har ikke alene et dårligt udgangspunkt – man ser også ind i kraftigt stigende udgifter de kommende år.19  

Derfor er det uhyre vigtigt, at EU indsnævrer de industrier, som skal støttes, da der ikke vil være penge til det hele. Med et snævrere fokus vil det også være langt nemmere at konkretisere, hvad der skal til for at sikre en europæisk førerposition – for det er langt fra sikkert, at statsstøtte vil være det mest hensigtsmæssige værktøj.

Ved at udvælge teknologier og afdække deres svagheder kan man bedre designe den bedst mulige politik til at styrke EU’s globale position. Udfordringerne kan variere betydeligt fra sektor til sektor, og derfor skal industripolitikken designes med udgangspunkt i målsætningen for den enkelte sektor. Er målet at opnå en førende rolle inden for innovation, at opbygge en værdikæde inden for et nyt område som f.eks. mikrochips eller at støtte den grønne omstilling? Afhængigt af, hvordan man formulerer målet, vil det optimale værktøj variere. Indsnævringen er derfor et vigtigt første skridt.

Denne indsnævring betyder også, at man kan bruge eksisterende frameworks fra Kommissionens arbejde. Tilbage i 2021 fremlagde Kommissionen en strategi for at styrke den økonomiske vækst i kølvandet på coronakrisen, som byggede på i alt 14 økonomiske økosystemer. Strategien skulle afdække svagheder indenfor hvert økosystem, og politikken skulle således formes, så den understøttede økosystemet som helhed.20

Indsnævringen har dog ikke kun indenrigspolitiske fordele. Ved at udvælge få afgrænsede områder understreger Kommissionen, at EU faktisk mener de-risking fremfor de-coupling fra Kina. EU mindsker derved risikoen for at blive opfattet som en protektionistisk zone til skade for den generelle samhandel. Det vil være gavnligt for forholdet mellem EU og Kina.21

Men indsnævring er ikke en nem øvelse, og landene er langt fra enige.22  Og selv lande, som generelt ønsker en mere liberal tilgang til industripolitikken (fx Danmark), kan heller ikke sige sig fri for at promovere nationale interesser (fx bioteknologi).23

Hvis man skal kritisere Kommissionens tilgang, så har den måske et lidt for stort fokus på det sikkerhedsmæssige aspekt, hvorfor andre vigtige aspekter udelades. Andre forsøg på at opstille en anden metodik for udvælgelsen af sikkerhedspolitisk følsomme varer og teknologier når frem til et andet udvalg af teknologier. Senest har det spanske EU-formandskab fremlagt et forslag, hvor de lægger op til at EU skal satse på de teknologier, hvor vi i forvejen har en komparativ fordel. Derved åbnes der også op for støtte i f.eks. medicinalindustrien.

Også tænketanken ECFR har peget på, at det vil give mening for EU at flytte fokus mod sine styrkepositioner.24  Omvendt er det ikke sikkert, at EU blot kan forlade sig på eksisterende styrkepositioner, da der f.eks. kan have behov for opbyggelsen af en europæisk produktion af avancerede mikrochips.

Det spanske formandskab understreger dog også vigtigheden af at bruge hele den politiske værktøjskasse, og statsstøtte er kun en af mange mulige veje at gå. Forslagets fokus hviler på tre overordnede søjler: Opbyggelse af egen produktion, diversificering gennem handelspolitik og fokus på genbrug. Inden for de tre hovedområder anvender man en så bred vifte af værktøjer som muligt.25

De forskellige tilgange illustrerer, hvorfor det kan være svært at nå til enighed, selvom man fralægger de nationale hensyn. Dog vil det være ekstremt vigtigt, hvis EU ønsker at holde fast i den samhandel som unægtelig har bragt en masse velstand med sig, at gruppen af sikkerhedsliggjorte varer indsnævres mest muligt.

Sikkerhedsliggjorte varer er grundlæggende varer, som udgør en sikkerhedsmæssig trussel for økonomien, hvis man mangler dem. Beregninger fra OECD viser, at 25 pct. af de varer, der i dag handles på verdensplan, potentielt kan have en sikkerhedsmæssig betydning for økonomien.26  Der er dog en risiko for, at protektionistiske tiltag vil brede sig til varegrupper som bilindustrien, der ikke nødvendigvis har et sikkerhedsmæssigt aspekt, men kan klassificeres som økonomisk uundværlig, idet den beskæftiger lidt mere end hver 20. europæer.27

Ved at opstille et metodisk framework for vurderingen af sikkerhedsliggjorte teknologier, gør vi det muligt at indsnævre mest muligt. Dermed forhindrer man potentielle glidebaner, hvor alle varer bliver sikkerhedsliggjorte. Det vil derfor kræve et kontinuerligt videre arbejde for at sikre, at industripolitikken kun anvendes der, hvor der er skabt enighed om, at der er en god grund til det. Tænketanken ECFR lægger endda op til, at en økonomisk sikkerhedsvurdering bør institutionaliseres og etableres som et selvstændigt EU-organ.28

Syv former for industrifremmende tiltag

Der kan være flere gode grunde til, at man politisk ønsker at fremme bestemte industrier. Det kan også være nødvendigt at løse markedsfejl, der kan opstå af mange forskellige årsager, som f.eks. store startomkostninger der kan lede til efterfølgende underinvesteringer i for eksempelvis nye grønne industrier.

Indtil nu har EU allerede vedtaget en lang række politiske tiltag med henblik på at øge den økonomiske resiliens.29  Samlet set falder de forskellige tiltag i tre kategorier: promovering af udvalgte industrier, beskyttelse af EU’s økonomiske interesser og diversificeringen af EU’s handel.

Læs også

Geopolitik

Jagten på den forsvundne sikkerhed – EU omstiller sig til en ny verdensorden

EU har mistet sin økonomiske sikkerhed. Med en ny strategi vil Europa-Kommissionen genfinde den i en verden, hvor frihandel og afhængigheder oftere ses som trusler frem for vejen til velstand og fred.

Skal man analysere de forskellige politiske tiltag i EU, kan man dog med fordel findele de første to ben af Kommissionens strategi yderligere. Groft skitseret kan man nemlig støtte eller beskytte sine industrier på syv forskellige måder, hver med sine udfordringer og fordele – og hvor nogle kan tages i brug på EU-niveau og nogle på medlemslandeniveau.

På nationalt plan kan man både bruge skattepolitik eller statsejede virksomheder.

Skattepolitikken er bl.a. et af de tiltag, der ligger i den amerikanske IRA, hvor virksomheder kan få grønne skattefradrag for deres investeringer. Skattepolitik har den fordel, at fradrag er tilgængelige for alle virksomheder, og derved ikke diskriminere mellem små og store virksomheder. Yderligere har skattepolitikken den fordel, at staten ikke skal have penge op af lommen, men blot går klip af fremtidige indtægter. Det er dog et værktøj som i EU-sammenhænge er ekstremt svært at bruge, da skattepolitikken er en national kompetence.

Dertil kan stater oprette statslige virksomheder til at udbrede en ny teknologi eller sikre opbygningen og driften af kritisk infrastruktur – som vi f.eks. har energinet i Danmark. Blandt økonomer er der bred enighed om, at staterne så vidt mulig ikke bør drive virksomhed, da det risikerer at ende i monopollignende scenarier. Benyttes dette værktøj er det altså særdeles vigtigt, at man sørger for, at den pågældende virksomhed bliver udsat for en eller anden form for konkurrence.

Går man op på EU-niveau er der en del flere værktøjer der med fordel kan benyttes.

Et værktøj er subsidier eller direkte støtte til virksomheder – altså statsstøtte. Her finder man EU’s mest mærkbare modsvar til udenlandsk statsstøtte. EU’s Temporary Crisis and Transition Framework (TCTF) har åbnet for, at EU-landene kan give statsstøtte til grønne industrier frem til 2025.30

Men hvor et land som Kina kan støtte sine virksomheder, er det mere problematisk i EU-regi. For når Tyskland støtter sine grønne industrier, så stiller det også disse bedre end deres europæiske konkurrenter. Statsstøtten kan derved risikere at underminere konkurrencen internt i EU. Derfor har statsstøtte normalt været koordineret på EU-niveau. For at imødekomme de udfordringer, som statsstøtte kan medføre, har Kommissionen forsøgt at øge brugen af IPCEI’s, da disse tvinger medlemslandene til at samarbejde om statsstøtte, f.eks. indenfor mikrochips.

IPCEI’s er konstrueret således, at flere EU-lande i samarbejde med private virksomheder kan gå sammen om at støtte projekter af fælles europæisk interesse og derved komme alle medlemslande til gode. Processen kritiseres dog ofte for at være lang og besværlig.

Læs også

Økonomisk politik

IPCEI - EU's strategiske satsninger

Ved sin tale i Davos D. 17. januar lagde Kommissionsformand Ursula von der Leyen vægt på brugen af IPCEI (Important Projects of Common European Interest). Dette brief går i dybden med IPCEI.

Statsstøtten har som værktøj dog den store udfordring, at den ofte er vanskelig og ressourcekrævende at få fat i, hvorfor det særligt er noget, som kommer de store virksomheder til gode. Den kan dog designes således, at der gives støtte ift. produktion, hvilket man har gjort i IRA’en, hvor producenter af brint modtager støtte afhængig af, hvor meget de producerer. Et sådant tiltag er ikke diskriminerende mellem små og store virksomheder, men vil være svært at blive enige om på europæisk niveau, da ikke alle medlemslande har lige dybe lommer.

Et andet værktøj er regulering, der også er et særdeles vigtigt værktøj ift. fremme af egne industrier. Det kan f.eks. gøres ved at sætte de regulatoriske standarder således, at ens egne industrier favoriseres. Historisk har EU været rigtig god til at sætte høje produktionsstandarder, som nogle lande har kritiseret for at være protektionistiske. Samtidig har EU’s produktionsstandarder haft en stærk påvirkning af reguleringen i lande uden for EU, så regulering er også et handelspolitisk værktøj, der kan bruges aktivt.31  Regulering kan også gå så vidt som at stille krav til, hvor meget af et givet produkt der er produceret lokalt. Disse kaldes også ’local content requirements’ og bruges bl.a. også i IRA’en. Fordelen ved regulering er, at det i udgangspunktet rammer alle virksomheder ens, og derved ikke diskriminerer på virksomhedsstørrelse – men bliver lovgivningen for kompleks, kan den blive svær for de mindre virksomheder at navigere i og dermed en barriere.

For at skabe fremdrift for specifikke industrier kan man også benytte sig af forbud mod konkurrerende produkter. Et eksempel på dette var forbuddet mod benyttelsen af glødepæren, som blev forbudt for at give plads til elsparepæren.32  Et nyere eksempel på EU-Kommissionens brug af forbud rammer investeringer ind og ud af EU. EU-Kommissionen har allerede lavet flere tiltag, hvor man forsøger at blokere for udenlandske investeringer i strategiske sektorer, og har endda også lagt op til at lægge bånd på investeringer ud af EU.33  Her bør der dog ligge en kraftig overvejelse om, hvorvidt alle investeringer er ens, for mens det kan være nemt at flytte digitale løsninger, er havnefaciliteter straks sværere.

Dertil kan EU være med til at promovere forskning, hvilket både kan gøres på EU- og medlemslandeniveau. Her kan EU-landene være med til at minimere den risiko, der ligger i udviklingen af nye teknologier og løsninger og derved afhjælpe en typisk markedsfejl i form af underudvikling. Dette kan sagtens kombineres ved at fremme forskning inden for udvalgte områder, og bruges allerede meget igennem universiteterne samt testcentre rundt omkring i Europa, der giver virksomheder mulighed for at bevise, at deres løsninger kan virke.

Det behøver dog ikke kun være manglende forskning, staterne kan afhjælpe – det kan også være den manglede infrastruktur omkring en ny teknologi. Derfor kan staterne oplagt være med til udbrede nye teknologier igennem infrastrukturinvesteringer – med støtte fra EU og medlemslande. Dette kan f.eks. være brintinfrastruktur eller opladningsfaciliteter til elbiler. Disse investeringer vil være svære for private at lave, da det ikke kan betale sig for den første bil, som kører over Storebælt at finansiere hele broen – men staten kan løse problemet ved at dele regningen ud over tid.

Fokuserer man på det tredje ben i Kommissionens strategi om partnerskaber for at øge resiliensen i EU, skal man se mod handelspolitikken. Flere dele af de nyere politiske tiltag som f.eks. dele af Critical Raw Materials Act, som skal være løsningen på EU’s afhængighed af kinesiske råstoffer, har et stærkt fokus på at finde nye handelspartnere. Andre udspil som Anti-Coercion Instrument har forsøgt at øge koordineringen mellem medlemslandene, så EU-landene ikke spilles ud mod hinanden i handelskonflikter.34

Dertil kan man fra EU’s side gøre det nemmere at få nye teknologier på markedet. Dette gøres blandt andet igennem hurtigere tilladelser, hvor man bl.a. kan fremhæve tiltag som Net Zero Industry Act, der har forslået hurtigere godkendelsestider.

Læs også

Industripolitik

Net-Zero Industry Act: Hvordan vil EU forsvare sin konkurrenceevne?

Kombinationen af høje europæiske energipriser og den nye amerikanske Inflation Reduction Act har fået flere til at frygte for EU’s fremtidige konkurrenceevne. Nu leverer Kommissionen sit modsvar.

Promoveringen af egne industrier kan isolere EU fra omverdenen

På trods af relativt mange politiske tiltag kan der sagtens komme flere til, da det endnu ikke er lykkedes EU at skabe en industripolitik, der gør EU i stand til at konkurrere på den internationale scene uden at skævvride det indre marked.

Landene er nemlig langt fra enige om, hvor protektionistisk tilgangen skal være, da landene har forskellige grader af afhængigheder, f.eks. overfor det kinesiske marked.35  Dertil er der i øjeblikket ikke tilstrækkelig koordinering imellem medlemslandene. Tænketanken ECFR finder, at der mangler et sammenhængende europæisk modsvar, hvis industripolitikken for alvor skal rykke ved EU’s konkurrenceevne.36

Nogle lande er derfor begyndt med nationale tiltag for at beskytte deres industrier – fx stiller Frankrig subsidier til rådighed for elbilindustrien37  – og opbygning af egne FDI-tiltag.38  Men skal den europæiske industripolitik have størst mulig effekt, er der behov for én og ikke 27 forskellige tilgange.

En mere protektionistisk retning kan bestemt godt være et politisk ønske, men det er et ønske der kommer med en pris. Flere har forsøgt at kvantificere, hvad der ville ske, hvis verdens lande som følge af protektionisme begyndte at handle mindre. Estimaterne svinger mellem et fald på mellem 0,2 og 12 pct. i BNP alt efter antagelser og scenarier.39  De potentielt høje omkostninger vil i sig selv være et argument for både USA, Kina og EU om ikke at gå i en mere protektionistisk retning – i EU vil det være de mere åbne økonomier, herunder Danmark, som må forventes at blive ramt særligt hårdt.

Omvendt peger andre på de økonomiske gevinster, der kan være ved at sikre sig en førerposition inden for morgendagens teknologier, hvilket får flere politikere til at genoplive industripolitikken.40  Atter andre peger dertil på, at der fx inden for det grønne område er behov for flere statslige midler, hvis EU skal i mål med en CO2-neutral økonomi i 2050, og at dette derfor retfærdiggør, at staten aktivt støtter udvalgte teknologier.41

Der skal altså findes en balance, for det vil være farligt hvis vi i EU forlader os på, at verden vender tilbage til normalen – for der er ikke udsigt til at hverken Kina eller USA skifter kurs foreløbigt. Ser vi f.eks. på udmeldingerne fra den amerikanske præsidents nationale sikkerhedsrådgiver Jake Sullivan i en tale til Brookings Institute, så tydeliggjorde han, at han ikke så den gamle verdensorden som gavnlig for USA, og at den nye amerikanske industripolitik er kommet for at blive.42

Når resten af verden åbner op for statsstøtte, må EU tage bestik af situationen, da europæiske virksomheder får sværere ved at konkurrere i en verden, hvor udenlandske virksomheder ved hjælp af statsstøtte har mere fordelagtige vilkår. Som kommissionsformand Ursula von der Leyen udtrykte det i sin State of the Union-tale for 2023: “Europe is open for competition, not for a race to the bottom."43

Uanset teknologifokus skal industripolitikken være en bred sammensætning af politiske tiltag

Der er generel stor enighed om, at industripolitik bør være en bred sammensætning af politiske værktøjer. Et notat fra en spansk og en tysk professor, der blev drøftet på det uformelle ministerrådsmøde for EU’s økonomi- og finansministre i september, opfordrede EU til at bruge statsstøtten til at mindske økonomiske og sikkerhedsmæssige risici.44  Men samtidig opfordrede de til at bruge EU’s fulde værktøjskasse i form af handelspolitik og regulering af generelle økonomiske rammevilkår. Et sådant samarbejde vil dog kræve en langt tættere politisk og økonomisk koordinering mellem EU-landene.

Hvis industripolitikken skal bruges til at mindske problematiske afhængigheder, skal disse kortlægges. Vi ved, at EU har flere afhængigheder, der er opstået, fordi vi troede på, at frihandel ville skabe fred og fordragelighed.45  Men man skal heller ikke overdrive EU's afhængighed: I et studie finder tænketanken ECIPE, at der kun er 282 produkter hvor EU har en kritisk afhængighed, og de varer dækker kun 0,82 pct. af EU’s samlede import.46

Dertil er alle afhængigheder ikke lige farlige. For der kan være stor forskel på en gasafhængighed og en solcelleafhængighed, da førstnævnte kræver kontinuerlig leverance, mens et stop fra kinesiske solceller ikke underkraver effekten af de allerede importerede. Derfor kan det i visse tilfælde politisk give mere mening at udnytte en billig import, som ved solceller, fremfor at opbygge sin egen produktion.

Ønsker man dog at mindske en afhængighed, kan dette gøres ved både at øge den europæiske egenproduktion og/eller diversificere EU’s forsyningskæder. Såfremt det er muligt, bør handelspolitikken spille førsteviolin, og EU skal blive bedre til at indgå handelsaftaler af hensyn til forsyningssikkerheden fremfor eksporthensyn– noget der dog nemt kan blive svært på grund af landenes egeninteresser.47

Men hvis det internationale marked for en given vare er kendetegnet ved monopolistisk konkurrence, kan det være nødvendigt at opbygge egenproduktion, hvor statsstøtte kan spille en rolle. Det er dog vigtigt at bemærke, at alle afhængigheder ikke er lige afgørende, og nogle kan udgøre deciderede sikkerhedsrisici. I sådanne tilfælde kan egenproduktionen være det foretrukne valg.

Læs også

Økonomisk politik

Det vil tage tid at mindske den europæiske afhængighed af Kina

EU handler med Kina langt mere end vi tror, og det ville derfor få store økonomiske omkostninger, hvis Europa afkoblede sig fra Kina. I dette brief ser vi nærmere på EU's samhandel med Kina.

Hvis industripolitikken skal støtte EU’s strategiske målsætninger, fx inden for det grønne og digitale område, er det vigtigt at afdække, hvor eventuelle problemer i det økonomiske økosystem befinder sig, før man vælger det konkrete værktøj.

Kommer udfordringer af manglende innovation indenfor en branche, er det ikke nødvendigvis oplagt, at det er statens opgave at redde en industri. F.eks. nævnte Ursula von der Leyen i sin SOTEU-tale for et par uger siden, at Kina bruger statsstøtte til en måske unfair konkurrence med den europæiske bilindustri.48  Kritikere har dog påpeget, at en del af den europæiske bilindustris problemer kommer af, at industrien sov i timen i forhold til udviklingen af elbiler, og at kineserne derfor har en teknologisk fordel.49

Viser det sig dog, at der er tale om unfair konkurrence, hvilket meget tyder på50 , bør man også have en politisk diskussion om, hvad det bedste modsvar vil være. Inden for gældende WTO-regler kan EU fx lægge en straftold på kinesiske biler, hvis vi kan påvise uretmæssig statsstøtte og derved skabe lige konkurrencevilkår for europæiske virksomheder. Den tilgang overvejer man nu også inden for vindindustrien.51

EU bør også blive langt bedre til at beskytte sine ideer, hvor man fx vil kunne se imod det amerikanske tiltag vedr. outbound investments, hvor USA vil forhindre at kritiske teknologier falder i de forkerte hænder.52  EU har også allerede luftet ideen, men et konkret udspil er endnu ikke fremlagt.53

Men EU skal også gøre mere inden for FDI. Mindet om den europæiske solcelleindustri lever stadig – Ursula von der Leyen udtalte bl.a. i sin tale, at ”we will not forget what happend to the European solar industry”. Skal virksomheder modtage statsstøtte, skal de altså blive i EU og ikke købes af fremmede magter. Her har EU luftet ideen om skrappere investering screening, som i dag håndhæves af medlemslandene, der ikke nødvendigvis ser ens på sagen.54  Der er generelt enighed om, at hvis EU skal lykkes med at de-riske, så vil det kræve langt mere koordinering af politikken fremadrettet.55  Men om medlemslandene er klar til dette, er langt fra sikkert.

I det hele taget vil EU skulle sætte flere krav for støtte fremadrettet, hvis EU vil bruge industripolitikken strategisk – for skal staterne mindske virksomhedernes risiko bør de også have del i overskuddet – og historisk er der faktisk flere eksempler på, hvordan man kan sætte den slags krav til virksomheder.56

Ovenstående løser dog ikke problemerne med SMV’ernes adgang til statsstøtten. Hvis SMV’erne skal have de bedste betingelser, er det de generelle rammevilkår inden for det økonomiske økosystem, der skal fokuseres på.

Forskellige tiltag kan være en fremskyndelse af tilladelser, harmoniserede standarder på tværs af grænser, bedre adgang til finansiering osv. Grundlæggende handler det om at få markedet til at fungere på bedst mulige vilkår. Og her peger industrien bl.a. på, at en harmonisering af lovgivningen også ville være et stærkt værktøj.57  Dermed er EU’s stærkeste værktøj en fortsat udbygning af det indre marked.

En af EU’s traditionelle styrker har været evnen til at sætte internationale standarder, også kendt som Bruxelles-effekten, og selvom denne er blevet mindre over de seneste år, er det vigtigt at fastholde, at evnen til at sætte standarder er godt for konkurrenceevnen på den lange bane.58

Dertil er det vigtigt, at EU’s politik også har fokus på de grænseoverskridende barrierer. Det kunne fx være manglende tyske budzoner på elmarkedet. Ved konstant at arbejde for tættere økonomisk integration vil den samlede økonomiske slagkraft i EU vokse. Det vil naturligvis også kræve, at man arbejder videre inden for udbygningen af servicemarkedet og en udbygning af kapitalmarkedsunionen.

Konklusion

Industripolitik kan hurtigt ende med at komme enkelte store virksomheder til gode. For at forhindre dette, må EU’s industripolitik formes således, at den støtter hele værdikæden til gavn for den samlede økonomi.

Det arbejde starter med at finde ud af, hvad der skal have støtte, og hvad man ønsker at opnå med støtten. Det er langt fra sikkert, at statsstøtte vil være det mest oplagte værktøj, og derfor er det vigtigt, at industripolitikken bruger hele værktøjskassen.

Ved at fremlægge sit bud på en samlet metodik har Kommissionen igangsat en meget vigtig debat mellem medlemslandene. Men der er mange forskellige interesser i spil, og det vil kræve et kontinuerligt arbejde at indhegne statsstøtten fremadrettet.

Tænketanken EUROPAs arbejde er muliggjort med støtte fra Chr. Augustinus Fabrikker A/S.

• 1www.bmwk.de/Redaktion/DE/Publikationen/Industrie/industriepolitik-in-der-zeitenwende.pdf
• 2www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/analysis-eu-subsidy-race-is-on-and-germany-is-winning-it/
• 3ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_23_4369
• 4www.economist.com/special-report/2023/10/02/homeland-economics-will-make-the-world-poorer
• 5www.ftm.eu/articles/made-in-europe-the-pitfalls-and-the-money
• 6ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/ip_23_4409
• 7ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/ip_23_4409
• 8www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/inflation_reduction_act_one_page_summary.pdf
• 9www.delorscentre.eu/fileadmin/2_Research/1_About_our_research/2_Research_centres/6_Jacques_Delors_Centre/Publications/20230505_JDC_IRA.pdf
• 10www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/Publikationen/FGCEE/CAE-SVG_Joint_statement_IRA_230921.pdf
• 11www.svensktnaringsliv.se/bilder_och_dokument/ayrsoo_rapport-ira-analysis-webbpdf_1198056.html/Rapport+IRA+Analysis+WEBB.pdf
• 12commission.europa.eu/system/files/2023-10/COM_2023_684_1_EN_ACT_part1_v11.pdf
• 13asia.nikkei.com/Spotlight/Electric-cars-in-China/China-gives-EV-sector-billions-of-yuan-in-subsidies
• 14www.reuters.com/business/energy/spain-doesnt-rule-out-tariffs-imports-solar-products-2023-10-04/
• 15rhg.com/research/opening-salvo-the-eus-electric-vehicle-probe-and-what-comes-next/
• 16ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_4735
• 17defence-industry-space.ec.europa.eu/system/files/2023-10/C_2023_6689_1_EN_ACT_part1_v8.pdf
• 18defence-industry-space.ec.europa.eu/system/files/2023-10/C_2023_6689_1_EN_annexe_acte_autonome_part1_v9.pd
• 19thinkeuropa.dk/brief/2023-04-stigende-offentlige-udgifter-i-europa-vil-kraeve-benhaarde-politiske-prioriteringer
• 20commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/european-industrial-strategy_en
• 21ecfr.eu/article/what-the-eu-list-of-critical-technologies-tells-us-about-its-de-risking-plans/
• 22amp.dw.com/en/eu-china-rivalry-protecting-sensitive-tech-from-beijing/a-66989474
• 23fodevarewatch.dk/Fodevarer/article16470312.ece
• 24ecfr.eu/article/indispensable-leverage-how-the-eu-can-build-its-technological-edge/
• 25futuros.gob.es/sites/default/files/2023-09/RESILIENTEU2030.pdf
• 26vimeo.com/event/3629323
• 27single-market-economy.ec.europa.eu/sectors/automotive-industry_en
• 28ecfr.eu/article/de-risking-in-action-how-the-eu-can-build-on-its-critical-technology-list/
• 29thinkeuropa.dk/brief/2023-09-jagten-paa-den-forsvundne-sikkerhed-eu-omstiller-sig-til-en-ny-verdensorden
• 30ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_1563
• 31Om denne debat, se Anu Bradford, "The Brussels Effect" (2020)
• 32www.dr.dk/nyheder/penge/vi-opgiver-modvilligt-gloedepaeren
• 33thinkeuropa.dk/debatindlaeg/2023-06-eu-vil-begraense-kinas-oekonomiske-magt
• 34ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_3046
• 35thinkeuropa.dk/brief/2023-05-det-vil-tage-tid-at-mindske-den-europaeiske-afhaengighed-af-kina
• 36ecfr.eu/article/instrument-of-control-how-the-eu-can-protect-itself-in-the-global-technology-competition/
• 37www.ft.com/content/f53f4ed6-31a7-4a5e-b0cd-e84a7204abdf
• 38www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/eyeing-china-france-mulls-foreign-investment-screenings-in-raw-materials-sector/
• 39file:///C:/Users/overv/Downloads/ch3%20(3).pdf
• 40strategicperspectives.eu/a-new-zero-carbon-industrial-era/
• 41www.bruegel.org/book/sparking-europes-new-industrial-revolution-policy-net-zero-growth-and-resilience
• 42www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewing-american-economic-leadership-at-the-brookings-institution/
• 43ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ov/speech_23_4426
• 44www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/09/25/InformalEcofinEconomicSecurity-Sept-7-2023-Final-Version.pdf
• 45Ulrik Vestergaard: nordicmodelinstitute.hubspotpagebuilder.com/ebog2-1-0-2
• 46ecipe.org/wp-content/uploads/2023/11/ECI_23_PolicyBrief_13-2023_LY02.pdf
• 47www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/eus-hopes-to-make-trade-more-sustainable-diversified-before-2024/
• 48state-of-the-union.ec.europa.eu/index_en
• 49twitter.com/carlbildt/status/1702259000769646891
• 50asia.nikkei.com/Spotlight/Electric-cars-in-China/China-gives-EV-sector-billions-of-yuan-in-subsidies
• 51www.ft.com/content/eb76fce3-e237-4c72-9b64-17d894e301ea
• 52www.csis.org/analysis/new-national-security-instrument-executive-order-outbound-investment
• 53thinkeuropa.dk/debatindlaeg/2023-06-eu-vil-begraense-kinas-oekonomiske-magt
• 54www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/fdi-screening-lack-of-harmonisation-risks-months-of-investment-delays/
• 55www.ceps.eu/the-eus-aim-to-de-risk-itself-from-china-is-risky-yet-necessary/
• 56www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/sites/bartlett_public_purpose/files/mazzucato_m._rodrik_d._2023._industrial_policy_with_conditionalities_a_taxonomy_and_sample_cases.pdf
• 57www.businesseurope.eu/sites/buseur/files/media/speeches/2023-09-11_ceoe_event_streghtening_europes_economic_security_and_global_leadership.pdf
• 58ecfr.eu/event/30-years-of-the-single-market-a-look-into-the-future/, se også Anu Bradford, "The Brussels Effect" (2020)